Главная страница

Главная страница | Архив | Содержание номера

Номер 25(336) 10 декабря 2003 г.

Ави БЕКЕР (Израиль)

ООН и проблема палестинских беженцев

Д-р Ави Бекер — генеральный секретарь Всемирного еврейского конгресса и глава Исследовательского института этой организации. Был членом израильской делегации в ООН. Он — автор и редактор нескольких книг и многих статей по международной безопасности. Статья, предлагаемая здесь с некоторыми сокращениями, была впервые опубликована Всемирным еврейским конгрессом весной 2003 г. и переведена на русский язык Нелли Хеймец. Публикацию подготовил д-р Алек Эпштейн.

Арабо-израильский конфликт включает в себя две проблемы беженцев: еврейскую и арабскую. Однако, если в связи с переговорным процессом палестинские арабы постоянно находятся в центре международного внимания, и весьма проблематичный вопрос об их праве на возвращение постоянно муссируется, то вопрос о еврейских беженцах не ставится вообще. История их угнетения и изгнания из арабских стран перед войной 1948 года и после нее забыта, и с ней никогда не связывают актуальных политических проблем. Государство Израиль, маленькая страна с засушливым климатом, практически лишенная природных ресурсов, абсорбировало около шестисот из девятисот тысяч евреев, которым пришлось покинуть места своего проживания в конце 1940-х — первой половине 1950-х годов. Остальные триста тысяч человек нашли прибежище во Франции, Канаде, Бразилии, Италии, США и других странах. Эти люди были вынуждены бросить свои дома, школы, синагоги, больницы, предприятия, разорвать деловые связи, не получив компенсации, хоть сколько-нибудь сравнимой с этими потерями. Однако в настоящее время их социальный и экономический статус практически ничем не отличается от статуса коренных жителей.

В отношении палестинских арабов, живущих в арабских странах и в районах, находящихся под арабским контролем (включая тех, кто осел на Западном Берегу и в секторе Газа, до 1967 года находившихся, соответственно, под контролем Иордании и Египта), наблюдается противоположная картина. Им намеренно не дают выбраться из нищеты, и в настоящее время они не имеют гражданства. Отказ арабских государств абсорбировать их является частью общей стратегии: арабские политики стремятся дискредитировать Израиль в глазах мирового сообщества — для того, чтобы ослабить поддержку еврейского государства извне и, в конце концов, уничтожить его.

«Забытый исход» евреев из арабских стран имеет непосредственное отношение к арабо-израильскому конфликту. Он доказывает, что на арабских лидерах лежит ответственность за антисемитизм, насаждаемый в их странах как до, так и после создания Государства Израиль. Бегство евреев из арабских стран находится в прямой связи с отказом арабских государств признать за Израилем право на существование. Сравнение судьбы еврейских беженцев с судьбой палестинских арабов показывает, насколько цинично арабские государства пользуются трагическим положением последних для осуществления своей стратегии. Начало этой политики было положено более полувека назад, и она остается неизменной и по сей день.

Во время переговоров в Кемп-Дэвиде в июле 2000 года президент США Билл Клинтон признал, что при обсуждении проблемы палестинских беженцев автоматически встает вопрос о евреях, бежавших в Израиль из других стран Ближнего Востока. В 2000 году президент Клинтон, говоря о правах палестинских беженцев и евреев, изгнанных из ближневосточных стран, признал за последними право на компенсацию: «…Этот фонд должен выплатить компенсации израильтянам, которых война, разразившаяся после создания Государства Израиль, превратила в беженцев. В Израиле огромное количество евреев, которые были вынуждены бежать туда из арабских стран, где они жили».

Резолюция Совета Безопасности ООН №242, принятая в 1967 году как основа для разрешения арабо-израильского конфликта, призывает «решить проблему беженцев». Она не делает различий между арабскими беженцами и бывшими еврейскими беженцами из арабских стран. Тот факт, что Израиль принял евреев, вынужденных эмигрировать из арабских государств, не уменьшает ответственности последних за их исход. Резкий контраст между судьбами арабских и еврейских беженцев лишь подчеркивает тяжесть этой ответственности, так как, наблюдая его, невозможно не понять, что арабские страны — с одобрения мирового сообщества — создали механизм, увековечивающий бедственное положение палестинских арабов. Официальный документ ООП от 2000 года подтверждает существование целенаправленной арабской стратегии, предусматривающей их содержание в лагерях. «Чтобы проблема беженцев не утратила остроту и чтобы не дать Израилю уклониться от ответственности за их трагедию, арабские страны — за исключением Иордании — до настоящего времени стремились к тому, чтобы статус палестинских беженцев не менялся и чтобы их национальное самосознание определялось этим статусом».

Мирное соглашение, основанное на отступлении Израиля к новым границам, должно учитывать интересы как евреев — выходцев из мусульманских стран, так и палестинских арабов, и решение политических и гуманитарных проблем последних должно быть одним из его основных компонентов.

В момент создания Государства Израиль в арабских странах жили девятьсот тысяч евреев. Государство Израиль абсорбировало более 620 тысяч из них. Политика арабских стран в отношении палестинских беженцев была иной. В своей известной речи от 24 июня 2002 года президент США Джорж Буш сказал: «В ходе ближневосточного конфликта палестинцами в течение десятилетий манипулировали как пешками. Их сделали заложниками в игре под названием «мирный процесс», который, по-видимому, никогда не будет завершен окончательно - пока же условия их жизни ухудшаются с каждым годом».

Лагеря палестинских беженцев

Со времени Войны за независимость арабы использовали проблему беженцев как средство для достижения дипломатическим путем позиций, которых им не удалось завоевать на поле боя и обусловить при заключении соглашений о прекращении огня. Именно этот фактор объясняет причину бедственного положения палестинских беженцев. Арабские государства, где оказались палестинские беженцы, не давали им разрешения на постоянное жительство и не создавали никаких условий для восстановления их экономического и социального статуса. Более того: они ввели для палестинцев запрет на многие профессии и лишили их основных гражданских прав. Управление по делам палестинских беженцев, созданное ООН в 1949 году, в отличие от существующего обособленно Ведомства Верховного комиссара ООН по делам беженцев, блокирует реализацию всех предлагаемых реабилитационных программ для палестинских арабов. Созданные Управлением по делам палестинских беженцев «временные» лагеря служат циничному плану усугубления остроты проблемы, якобы свидетельствуя о жестокости и равнодушии сионистского государства. Выступив в 1959 году с инициативой о переселении беженцев из лагерей, Генеральный секретарь ООН Даг Хаммершельд столкнулся с яростной оппозицией арабских стран, из-за чего вынужден был отказаться от этого намерения. К 2003 году «временное» Управление превратилось в организацию с персоналом двадцать тысяч человек, 98% которых — палестинские арабы, и с годовым бюджетом более трехсот миллионов долларов.

Арабские страны в большой степени ответственны как за еврейскую, так и за арабскую проблемы беженцев. В отличие от палестинских арабов, покинувших свои дома, спасаясь от разрушительной войны, евреи изгонялись систематически и в мирное время: официальная политика правящих режимов арабских стран, которая включала в себя антиеврейские декреты, погромы, убийства и провоцирование антисемитских настроений, фактически не оставляла им никакого иного выхода, кроме как покинуть места своего проживания. Палестинские арабы покинули свою землю в ходе войны, продолжавшейся полтора года, которая началась с вторжения в Израиль нескольких арабских армий, предпринятого с целью сорвать выполнение резолюции Генеральной Ассамблеи ООН о разделе Палестины. Одной из главных причин исхода более чем полумиллиона палестинских арабов было распространение угроз и нагнетание страхов в палестинской среде со стороны арабских лидеров, призывавших палестинцев бежать. Одному из этих лидеров, иракскому премьер-министру Нури Саиду, принадлежат следующие слова: «Мы сокрушим страну и разрушим каждое место, где евреи будут искать убежища. Арабы должны увезти своих жен и детей в безопасные области, где они смогут жить до окончания боев». В марте 1976 года недавний премьер-министр Палестинской администрации Махмуд Аббас (известный как Абу Мазен) писал в «Фаластин аль-савра», официальном журнале ООП, издававшемся в Бейруте: «Арабские армии вошли в Палестину, чтобы защитить палестинцев от сионистской тирании. Вместо этого они бросили их на произвол судьбы, заставили эмигрировать, окружили их политической и идеологической блокадой и поселили в тюрьмах, похожих на гетто, в которых жили евреи в Восточной Европе».

Сотни тысяч арабов, не послушавших Нури Саида и других арабских лидеров, остались в Израиле, и большинство из них не пожалело об этом.

В настоящее время участники ближневосточного конфликта обсуждают новую основу мирного урегулирования — так называемую «Дорожную карту», реализация которой ведет к созданию палестинского государства. Израильское правительство с некоторыми оговорками одобрило этот документ. Однако этот план имеет лишь поверхностное отношение к проблеме беженцев, «согласованное, справедливое и реалистичное решение» которой откладывается до последнего — третьего — этапа урегулирования.

Но что понимать под словами «справедливое и реалистичное»? Кого считать беженцами? Представляется, что путь к справедливому реалистичному решению проблемы беженцев должен начаться с признания того факта, что на Ближнем Востоке она включает в себя интересы двух сторон, каждая из которых имеет право на компенсацию. Чтобы такое решение стало возможным, необходимо понять, что в регионе произошло переселение народов, и повернуть историю вспять нельзя. Вместо бесплодных разговоров должна быть разработана конкретная программа реабилитации и переселения беженцев, которая станет одной из основ, а не следствием мирного процесса.

Анализируя роль ООН в сознательном затягивании решения проблемы беженцев, необходимо учитывать, что в целом ее позиция в отношении арабо-израильского конфликта чрезвычайно однобока. Антиизраильская направленность столь многих резолюций ООН давно уже не позволяет говорить об объективности и беспристрастности этой международной организации. Чтобы политические споры и переговоры по проблеме палестинских беженцев стали конструктивными, ООН должна вести их на абсолютно новой основе.

Позиция Израиля в отношении палестинских беженцев была и остается практически неизменной: Израиль рассматривает этот вопрос как одну из принципиальных задач, без решения которых арабо-израильский конфликт не может быть урегулирован. На заседаниях различных структур ООН, посвященных работе Управления по делам палестинских беженцев, Израиль ежегодно отвергал предложения о неограниченной репатриации палестинских арабов. При обсуждении компенсаций беженцам Израиль неизменно поднимал вопрос о правах еврейских беженцев из арабских стран, которые были вынуждены покинуть свои дома и бежать в только что созданное еврейское государство.

Поворот в отношении ООН к проблеме беженцев произошел в 1952 году. После неудачных попыток Комиссии по перемирию достичь всеобъемлющего урегулирования, Генеральная Ассамблея — под влиянием арабских политиков — решила отделить вопрос о беженцах от остальных компонентов арабо-израильского конфликта. С тех пор политический аспект этой проблемы постоянно акцентируется, и подчеркивается, что она должна решаться в соответствии с правом беженцев на возвращение в Палестину и в Государство Израиль. В резолюции №194 от 1948 года о переселении беженцев говорилось лишь как об одном из возможных решений, но, начиная с 1952 года, представители ООН больше не упоминали об альтернативных путях облегчения положения вынужденных переселенцев. В 1949 году арабские лидеры отвергли предложение Совета Безопасности ООН подготовить экономически обоснованные предложения по расселению и трудоустройству беженцев в различных регионах Ближнего Востока. Спустя десять лет, в июне 1959 года, они категорически отказались рассматривать представленный Генеральным секретарем ООН Дагом Хаммершельдом долгосрочный план по реабилитации вынужденных переселенцев и их интеграции в местах их фактического проживания.

Даг Хаммершельд

Сам факт создания Управления по делам палестинских беженцев представляется весьма показательным. Это — единственная организация, которая занимается проблемами беженцев только из одного региона. ООН не учредила другого постоянного агентства для какой-либо категории беженцев, несмотря на то, что со времен второй мировой войны в мире зарегистрировано 135 миллионов беженцев, большинство которых покинули свои дома в результате гражданских войн и войн между государствами. Все беженцы, кроме палестинских арабов, находятся под эгидой Ведомства Верховного комиссара ООН по делам беженцев, которое открыло свои центры гуманитарной и политической помощи в 1959 году.

17 ноября 1959 года Абба Эвен, тогдашний посол Израиля в ООН, поднял этот вопрос на Генеральной ассамблее ООН, предъявив прямое обвинение арабским государствам в сознательном уходе от решения проблемы палестинских беженцев: «Затягивание решения проблемы беженцев — противоестественное явление, не имеющее прецедента. Со времени окончания второй мировой войны правительства стран, находящихся в разных частях света, были вынуждены заниматься проблемами беженцев и вынужденных переселенцев, общее число которых превысило сорок миллионов человек. Ни в одном случае, исключая палестинских арабов, составляющих менее 2% этого числа, международное сообщество не брало на себя постоянной ответственности за судьбу беженцев и не предоставляло им столь масштабной помощи. Во всех других случаях, так или иначе, происходила интеграция беженцев в общественные и экономические структуры принявших их стран. Страны, предоставившие беженцам убежище, как правило, стремились облегчить их интеграцию, кроме арабских государств, на территории которых находятся в настоящее время палестинские арабы. Только в этом единственном случае решение проблемы беженцев путем интеграции было отвергнуто. Этот парадокс представляется еще более удивительным, если подумать о том, что между арабскими беженцами и обществами стран, где они сейчас находятся, существует общность языка, религии, национальных и культурных ценностей, во всяком случае, не менее тесное, чем между беженцами, осевшими в любой другой стране и обществом этой страны. Нельзя не прийти к выводу, что интеграция арабских беженцев в жизнь арабского мира — это объективно осуществимый процесс, который не реализуется по политическим соображениям».

В июне 1957 года председатель Подкомиссии по делам Ближнего Востока, входящей в состав Комиссии Сената США по иностранным делам, в конце своего весьма содержательного обзора констатировал: «Невозможно отрицать, что арабские государства в течение десяти лет использовали палестинских беженцев как политических заложников в своей борьбе с Израилем. Арабские делегаты в ООН без конца говорят о страданиях своих братьев в лагерях беженцев, но ничего не делается для того, чтобы оказать им эффективную помощь, так как иначе будет потерян рычаг давления на Израиль».

Позиция ООН и деятельность его Управления по делам палестинских беженцев в значительной степени способствовали усугублению проблемы. В публикации американского Общества международного права профессор Луис Холборн утверждает, что Управление ООН не только искусственно завышает число беженцев, но и создает условия для закрепления их статуса. Беженцы не хотят отказываться от его помощи, даже если они получают возможность трудоустройства, которая их удовлетворяет, вплоть до случаев фальшивой регистрации и сокрытия смерти члена семьи. В 1995 году в годовом отчете Управления говорилось о трех миллионах двухстах тысячах беженцев, а в 2002 году сообщилось о почти четырех миллионах зарегистрированных палестинских беженцев, из них 1 миллион 263 тысяч человек проживали в 59 лагерях, созданных под эгидой Управления ООН. Необходимо отметить, что многие из этих лагерей находятся вблизи городов и состоят из капитальных зданий, а не из палаток.

Многосторонняя рабочая группа по проблеме беженцев была учреждена Мадридской конференцией в октябре 1991 года и собралась в Москве в январе 1992 года. В группе были представлены тридцати восемь делегаций, включая наблюдателей из Европейского сообщества и ООН, однако арабские государства сделали все возможное для того, чтобы дискуссии в рабочей группе ни по духу, ни по букве не отличались от бесплодных политических дебатов, проводимых по этому вопросу на заседаниях Генеральной Ассамблеи ООН.

В соглашениях Осло и в Декларации о принципах палестино-израильского урегулирования от 13 сентября 1993 года о проблеме палестинских беженцев говорилось как о вопросе, который должен обсуждаться сторонами позднее, и по которому решение должно быть принято на переговорах об окончательном урегулировании. Промежуточное соглашение между Израилем и палестинцами по Западному берегу и Газе от 28 сентября 1995 года (так называемое «Осло-2») могло привести к значительным переменам, так как оно весьма существенно расширяло полномочия Палестинской администрации, распространяя их на большинство палестинских арабов, включая беженцев, живущих на Западном берегу и в окрестностях Иерусалима. В соответствии с этим соглашением, по крайней мере, треть всех беженцев, зарегистрированных Управлением ООН, оказывались под властью Палестинской администрации.

П. Хансен

Соглашения Осло не оказали даже формального влияния на созданную под эгидой Управления ООН образовательную систему в лагерях беженцев. На школьных географических картах не значится Государство Израиль, и израильские города имеют арабские названия; в учебниках не упоминается о мире, но зато прославляется джихад — беспощадная война против Израиля; составленная Управлением школьная программа побуждает всеми средствами бороться за право на возвращение. Ярко выраженная политическая позиция Управления отражается в высказываниях его администрации. Директор Управления Питер Хансен отказывается обсуждать вопросы переселения и реабилитации беженцев. В 1999 он сказал: «Палестинские беженцы не откажутся от права на возвращение. Оно является основой их национального сознания».

В апреле 2002 года палестинский террорист-самоубийца совершил в отеле «Парк» в Нетании во время пасхального седера террористический акт, в котором погибли 29 человек. Израиль ответил вводом войск в лагерь беженцев в Дженине. ФАТХ, военное крыло ООП, назвал этот лагерь «столицей террористов-самоубийц, местом сосредоточения борцов, которых ничто не может сломить и остановить на пути к их цели». Во время боев в лагере, продолжавшихся несколько дней, погибли двадцать три израильских солдата и пятьдесят два палестинских араба. Не ознакомившись с этими фактами, П. Хансен присоединился к палестинской пропаганде, обвинив Израиль в убийстве сотен, а возможно и тысяч палестинцев. В десятках интервью, относящихся к событиям в Дженине, П. Хансен говорил СМИ: «Это настоящий ад… Назвать это резней — не преувеличение. Раньше я избегал этого слова, но после того, что я увидел, я не могу подобрать никакого другого. Жители лагеря в Дженине пережили гуманитарную катастрофу». Когда было проведено расследование, стало ясно, что никакой резни в Дженине не было. Бои происходили в малой части лагеря, где почти все дома были окружены, и палестинские арабы стреляли в израильских солдат из окон, зачастую используя женщин и детей в качестве человеческого щита.

После проверки фактов многие международные средства массовой информации, организации по борьбе за права человека и даже Генеральный секретарь ООН Кофи Аннан признали, что в лагере происходила не «резня», а яростные бои между сотнями вооруженных палестинцев и израильской армией. В своем отчете от 30 июля 2002 года К. Аннан писал: «Согласно данным палестинских и израильских наблюдателей, в лагере в Дженине к апрелю 2002 года находилось не менее двухсот вооруженных боевиков «Бригады мучеников Эль-Акса», «Танзима», «Исламского джихада» и «Хамаса», которым этот лагерь служил оперативной базой. Не подлежит сомнению, что израильская армия столкнулась с ожесточенным сопротивлением палестинцев, и что, так же как и в других местах, вооруженные палестинцы применяли в лагере методы, запрещенные международным законодательством». П. Хансену следовало бы извиниться за свои клеветнические обвинения в адрес израильской армии. Однако он не сделал этого до сих пор.

Управление ООН по делам палестинских беженцев в большой степени несет ответственность за коррупцию в руководстве палестинских арабов, которое, используя беженцев в своих политических и финансовых интересах, никогда не пыталось решить их реальные проблемы. Разумеется, среди сотрудников ООН есть и люди, искренне стремящиеся улучшить ситуацию, но даже качественно выполняемая ими гуманитарная работа не может оправдать вредных последствий деятельности Управления. Полномочия Управления в том виде, в каком они определены на сегодняшний день, выгодны боевикам в лагерях беженцев. Лагеря превращены в военные бастионы, население лагерей меньше всего стремится к «добрососедским отношениям со своими соседями», как это предусматривалось резолюцией ООН №194.

Вопрос о беженцах является составной частью постоянного политического конфликта между Израилем и палестинцами. Призыв к реализации «права на возвращение» отражает нежелание ООП найти реальный путь мирного урегулирования. Эксперт по международному праву профессор Рут Лапидот писала, что формулировки резолюции №194 не подразумевают права на возвращение буквально и даже оговаривают его только для тех палестинцев, которые хотят мирного сосуществования с Израилем. В последние месяцы в американских СМИ и в Конгрессе звучал прямой вопрос: «Что, собственно говоря, ООН делает в лагерях беженцев на наши деньги»? Если принять во внимание, что годовой бюджет Управления превышает 300 миллионов долларов, более четверти из которых поступает от американских налогоплательщиков, становится ясно, что сам факт его постановки влечет за собой серьезнейшие экономические и политические последствия.

В настоящее время Управление ООН по делам палестинских беженцев должно кардинально изменить параметры своей деятельности. Расселение беженцев в арабских странах должно предшествовать политическому урегулированию. Процесс реабилитации беженцев должен рассматриваться как один из главных факторов, обусловливающих доверие между сторонами. Фундаментальная реорганизация Управления ООН и создание нового механизма для расселения и реабилитации беженцев должны быть необходимым условием возобновления мирных переговоров. Только эти меры послужат доказательством того, что процесс создания палестинского государства не станет прелюдией к полной реализации «права на возвращение», которая приведет к уничтожению Государства Израиль политическим путем. Только коренные изменения в подходе к проблеме беженцев будут означать, что арабская сторона больше не собирается использовать ее в качестве средства военного и политического давления.

Главная страница | Архив | Содержание номера

Номер 25(336) 10 декабря 2003 г.

[an error occurred while processing this directive]